旅游法实施一周年，三大乱象为何仍难禁

    新华社北京１０月５日电记者张紫赟、马姝瑞、周慧敏超低团费“卷土重来”、黑导游屡禁不止、不文明旅游依然凸显，至今年１０月１日，旅游法实施已有一周年，记者调查发现，旅游业仍存乱象。专家认为，各地应结合实际，出台包含监管机制、处罚方法等在内的详细实施细则，打通政策落实“最后一公里”。

    超低团费“卷土重来”，有合同为何难维权？

    合肥至海南５日线路，曾一度低至１０００元，去年十一新法实施之初，涨至３０００元以上，但今年十一，再次降至２０００元左右，节日后报价更低。

    业内人士分析认为，旅游法刚出台时，大型旅行社由于放弃超低价团业务量大幅下滑，而小作坊旅行社反而订单爆满，一定程度上刺激整个行业的低团费死灰复燃。

    低价团的无序回归导致诱骗购物“卷土重来”。４月初，安徽省黄山市市民倪军化名以８００元超低价报名云南旅游团，旅行社在行程单上注明会去３个购物点，并在出发前让游客签订了自愿去购物点的承诺书，但实际上这趟旅程中倪军被“带”去的购物点远多于此。

    倪军回忆说，一路上导游就在极力“宣传”当地玉镯，后以车子检修为借口在一家玉石购物店停留了一个半小时，在店员与导游的力劝下，倪军以３万元买回一个玉镯。“回到家和朋友交流才知道，这种宣传已经成为导游惯用伎俩。”

    “旅游法中‘不合理’‘诱骗’等表述很难明确界定，需要出台具有可操作性的实施细则，但目前多地尚未出台，导致监管乏力。”广东财经大学旅游管理与规划设计研究院院长张伟强分析认为，加上游客权益保护意识普遍缺位，往往旅行社提供的合同样本，拿过来就签，但这种模糊的合同条款难以事后维权。

    他建议，地方制定配套政策时要加大保护游客的知情权和选择权，明确首先行程单中一定不可以有“购物场所”等文字出现；其次如果游客有购物需求，双方应签订补充协议，但必须清晰注明购物点名称、产品特色、停留时间、购物次数等；此外还应规定什么叫制定购物点、擅自增加景点如何赔偿、旅行社的告知义务包含哪些。

    “黑导游”屡禁不止，罚款为何成效小？

    节日出游高峰期，各地频频曝光“黑导游”事件。公开报道显示，北京“黑导游”不仅上车重复收费途中引导购物，还虚假宣传旅游地，将游客带到居庸关称这就是八达岭。而在山东，游客小张没有进自费景点被黑导游“甩客”，但由于出行前未签订合同陷入维权困境。

    “不买东西就给脸色看”，合肥市市民张星辰是一名职校教师，利用暑假去云南自由行，期间，在所住的民宿店报名苍山洱海一日游，没想到却遭遇种种不顺心，“我们报团价格是每人１５０元，同车有的是每人８０元，导游给的价格非常混乱。从上车开始，导游就不停诉说自己多么不容易，要大家照顾她的工作，刚开始大家不买东西，便给脸色看，说粗话，直到全车人都买了东西，她才语气缓和。”

    国庆前夕，在安徽省九华山风景区，三三两两的本地小巴车停靠在游客集散中心附近，当看见有外地牌照车驶入，便有人凑近询问是否需要住宿、及超低价导游。但这些人很少持有导游证，多是景区发放的“讲解证”，有的甚至没有任何证件。在景区内开饭店的吴大姐说，“私自拉活的黑导游们往往只带游客进指定购物店买东西以谋取回扣，一盒十元的香敢卖六七十元。”

    “真的是屡禁不止，罚了钱教育后，没几天这些黑导游又回到景区，和执法人员打‘游击战’。赚得多，不怕罚。”某国家５Ａ级旅游景区工作人员徐音说。

    张伟强认为，黑导游屡禁不止，是因为目前以经济罚款为主的惩罚机制效果甚微，他建议针对不同类型的黑导游加大惩处力度，对于“业界人士”，要健全旅游行业信用机制，将投诉进行社会曝光，一旦查实便上黑名单，规定若干年内不准进入行业；对于“非业界人士”，若侵权性质恶劣，以诈骗罪等进行刑事处罚。

    不文明行为随处可见，如何处罚才管用？

    “应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。”旅游法不仅仅约束了经营者，也对旅游者的责任作出明确规定。

    然而时隔一年，“随意拍”“随手丢”“随处毁”的不文明现象依然随处可见。在安徽省宣城市谢朓公园，一组游客攀爬当地历史名人谢朓雕像的照片被不少网友指责“实在太不像话”；在广西桂林市园博园景区，游客不顾“请勿入内”警示牌，闯入盛开的格桑花花地里拍照，一些花地被踩得光秃秃；在西安钟楼广场，一些停留休息的游客吃完冰棍等零食，肆意将包装袋等丢弃在广场路面，花花绿绿的塑料袋在景区格外扎眼。

    “虽然旅游法明确规定游客要遵守旅游文明行为规范，但没有明确，如果出现不文明行为该怎么办，而且游客人数众多，对于景区而言，存在取证难、执法难的尴尬。

旅游法实施三周年 为何多地仍现低价团乱象?

新华社“新华视点”记者周科、程迪、林超

我国2013年10月实施的旅游法明确规定，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。

三年来，尤其是节假日期间，各地纷纷重拳出击整顿低价揽客等旅游乱象。但是，“十一”黄金周期间，新华社“新华视点”记者赴北京、福建、江西等多地旅游景点调查发现，仍有不少人打着各种幌子暗度陈仓，继续经营不合理低价团、变相强迫游客购物。

不购物不许离开，吓唬游客“十三陵阴气太重”

“十一”期间，记者在多地采访发现，低价旅游屡禁不止。

在北京，长城贵宾专线“一日游”对外报价是每人240元，记者仅花100元参加了“一日游”。

在福建，记者4日网上报名参加了武夷山2日游的散客团，标价448元，写明包吃、住、行等所有费用。导游给记者算了一笔账，整个行程成本超过585元，不过，多家旅行社提供的包联票、吃、住和导游的线路全程报价仅200元到400元。

在江苏，由中国康辉苏州国际旅行社推出的一款只要398元的“福建6日游”，不仅包吃、住、行，而且承诺另外赠送价值455元的景区和演出门票。

记者亲身体验发现，这些低于成本的低价团乱象多多。

――虚假宣传招揽客人。记者在北京西单、天安门广场、王府井等地看到，有人公然散发“一日游”小广告，以50元至150元不等的价格揽客组团。上边印有“北京旅游集散中心”“中国国际旅行社总社”“中国青年旅行社总社”等字样，看似很正规。

记者5日通过一个标有“国旅”的小广告报名参团长城一日游。游览中，导游却又称自己实际上是“万泰宏基旅行社”。一名焦姓导游赤裸裸地说：“你们这些游客真是笑话，小广告你们也相信啊？不夸大宣传，你们怎么会来报名？”

――强迫购物获取回扣。在长城一日游中，导游介绍十三陵景点情况不到1分钟，突然话锋一转，从十三陵地下宫殿的玉器延伸开来，不断给游客灌输玉器的用途和好处，随后要求游客逛完玉城的三个展区后才能领取到餐券，不然就没饭吃。

武夷山2日游中，导游后半程开始加快游玩节奏，称一些景点“没看头”而草草略过，还有两个景点直接放弃，最终腾出了一整个下午让大家购物。

“你们这是低价团，所以购物比较重要。反正车开走了，你们哪也去不了。”导游说。最后，有两位游客分别购买了一套价值1000元的真丝被套，导游才允许团员离开。

――忽悠游客减少行程。在北京长城一日游的路上，焦姓导游不断向游客灌输：长城都一样，看哪里都行。不过十三陵就不能去，那里阴气太重，要是拍照的时候明皇帝突然现身，你们总不能在游玩的时候碰到这种晦气的事吧？而且，十三陵地下宫殿万一塌方怎么办？结果，原来行程说好的7个景点，只看了1个就匆匆结束。

导游甚至睁眼说瞎话，车辆明明停留在璟翠玉城，她却对着游客说：“你们看，这里就是十三陵，抬头就能看到。”

种种乱象犹存，查处仍面临“四难”

记者采访了解到，不合理低价团的乱象背后，是查处面临四大难题。

－－取证难。北京市政府便民热线工作人员称，非法“一日游”投诉需要有发票、协议等相关材料。而记者在参加长城一日游中发现，行程结束后仅有一张“北京旅游协议书”作为证据，落款处是“北京旅游散客中心”盖章，根本找不到投诉对象。

在江西婺源，村庄和购物店众多且分散，婺源旅游部门负责人反映，低价团往往“神出鬼没”，查处难度大。村民不堪其扰，向旅行团多次抗议，但对方改为清晨四五点钟悄悄进村，留下一堆垃圾就走了。

－－界定难。福建省一家旅行社总经理张楷透露，旅游法规定，不得“诱骗旅游者，通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益”，但实际操作的时候很难界定什么是“诱骗”，也很难抓到证据证明“购物是有回扣”。此外，虽然也有要求“不得指定具体购物场所”，但这一法条又补充说明“经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外”，如此一来，低价团获得了生存下去的法律灰色空间。

－－执法难。北京市城市管理综合行政执法局工作人员表示，查处非法“一日游”只能现场出击。由于非法经营人员分散，隐蔽性强，目前执法力量相对薄弱，投诉时要告知“黑导游”大巴车的准确位置，并且只能派属地执法队处理。

此外，客源地和旅游地难以形成打击合力也给集中整治带来难度。婺源县旅游市场联合执法调度中心负责人王晖说，在江西省市县三级政府部门打击下，今年国庆期间没有在婺源发现低价团现象。但这类低价团往往由安徽、湖北、湖南等省旅行社组织客源，联系江西旅行社作为地接社。由于组团社和客源地都不在婺源，即使游客遇到问题，婺源有关部门查处也很困难。

－－部分游客“贪便宜”。记者采访了解到，有些游客初次来北京，认为花百十来块钱游个长城，哪怕是坐上一趟来回的大巴看看热闹也值得。来自云南的刘女士说：“我就是冲着小广告便宜才报名的，本来也没抱看风景的心态，就是好玩而已。而且钱捂在自己口袋，难不成还要抢钱？”

多数参加低价团的受访游客表示，价格是他们做选择时主要考虑的因素。来自福建漳州的游客陈国欣报了一个200多元的武夷山2日游，行程中安排了两次购物，但是他之前并不知道。“我报团的时候就是看价格低，其他也没有太在意。”他说。

旅游业要走出粗放型发展模式

中国旅游未来研究会常务理事刘思敏表示，旅游法实施已满三年，零负团费模式有所收敛，但多地仍有死灰复燃的迹象。“如果不能消除不合理低价团赖以存在的现实基础，任何整治活动最终都难免治标不治本。”

记者参加长城一日游时的焦姓导游直言：“我带你们一天，老板只给100块钱，游客不买东西，我哪有钱赚？”张楷坦言，当前许多旅游产品的定价采用的是竞标模式，由旅行社设计产品，然后各个导游报价，有时极力压低价格竞争接团。“这是旅游市场恶性竞争的结果。”

“目前我国的旅游业还未走出粗放型的发展模式。旅行社之间的竞争不是靠成本和质量，而是通过削价竞争来抢夺市场和吸引消费者。”江西财经大学生态文明与现代中国研究中心旅游所所长曹国新指出，一方面，当前许多地方的旅游产品同质化严重，同样的产品和服务，旅行社只能靠价格来吸引

旅游法逼低价团退出市场 国庆前后价差至几千 新华社――经济参考网

   国庆节前后出团报价差额几千

   “10月4日出发，台湾环岛经典8日游，报价7075元。”这是国旅总社的“十一”报价。而国旅9月24日出发的“台湾环岛经典8日游”价格仅为4375元。记者走访中旅、中青旅、华远国旅等旅行社，国庆节前后台湾游的价格普遍有2000元到3000元的差距。   价格上涨的不仅是台湾游。中青旅官方网站的报价显示，“泰国曼谷芭提雅风情七日游”10月3日出发6980元，10月9日出发6280元。而同样的线路，9月4日、11日、18日出发的旅游团报价3480元。中旅、国旅等多家旅行社，泰国普吉岛6日游在“十一”黄金周前后也有2000元-3000元的差价。   国庆节前后，欧洲游的价格普遍也有2000元-3000元的差异。

   自费被取消旅行社利润明算账

   都知道黄金周是出游旺季，价格会上浮。但记者发现，以国旅的台湾游线路为例，在“十一”黄金周后，价格依然保持在6000元以上。旅游团价格普遍上升的原因是什么？   “旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱导、欺骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。”一位旅游业内人士说，   今年10月1日，旅游法正式实施，其中对旅游团中长期存在的自费项目有严格的限制，而正是这样的规定，使得“低价团”无法生存。   “以前我们的不少旅行产品报价比较低，企业是在旅行中带游客到指定购物点购物，或者向游客推荐自费项目，以此获得一部分利润。旅游法实施后，导游不能带游客到购物点，也不能推荐自费项目了，这部分利润没了，所以向游客收取的旅游费用就涨了。”一家旅行社负责人表示，旅行社“十一”黄金周的产品，利润全部放“明面”了，报价上涨是很自然的事。

   指定购物点行程中不可以安排

   2013年5月22日15时30分，旅游局局长邵琪伟接受中国政府网专访，就“深入贯彻实施旅游法推动旅游业持续健康发展”与网民在线交流。

    [主持人]确实现在出去旅游的人多了，那问题也多了，反映上来的问题有一些比如零负团费、旅游市场秩序等相关问题反映都很强烈。那旅游法在这里如何做到标本兼治呢？

   [邵琪伟]旅游法在这方面作了一系列的规定，从治本、治标方面都提出了很多的要求，包括你刚才谈到的零负团费的现象，强迫和变相强迫消费的现象等等。这些现象客观上是存在的，也是影响旅游市场的主要问题。因此这部旅游法在这方面做了很多具体的规定。其中本质上或者说是核心的就是对旅游企业、对旅游经营者提出了明确的要求，同时也对旅游者提出了一些要求，比如要规范合同。我专门做过一些调研，如果找旅行社帮你出去旅游应该要签订合同，旅游者对合同的文本要仔细地看。我问过几个旅游者，他说我签了合同，但是我没好好看过，不碰到问题是一次顺利的旅行的话这个问题就不存在了，当碰到问题的时候怎么调解纠纷、处理问题的时候应该要依据这个合同。经营者要有契约的理念，旅游者也要有契约的理念。

   在旅游的过程中是要购物的，有的没有购物就应该写得明明白白，旅游合同中就应该写清楚，所以我们认为在旅游业发展过程中要逐步把合同规范搞好，包括境内旅游和出国出境旅游都要履行好合同。你按合同办事，企业就诚信经营了，提供优质服务就行了。旅游者花钱要买一个愉快，那么你该花的钱就要花。有些人喜欢参加低价团，这是存在的，但是低价团就不能保证你那么好的服务质量，因为它是一个经济行为，这不是慈善，因此，我们要有这个理念。

   零负团费这个现象国内有、境外也有，因此我们按照旅游法的要求，在这方面要下大力气，这是规范旅游市场的过程中的一件大事，我们会认真去做。    

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“低价旅行团”怎么就成了打不死的小强！

如果同样线路的旅游团价格是2000元甚至更低，那么这是低价团无疑了。不管宣传上增添再多的噱头，比如大促、政府补贴等等，都不会改变低价团的事实。

低价旅游团为什么会存在？

因为有着巨大的市场需求。而且在供需两端都有很大的需求。

虽然现在中国旅游市场的主流已经是自由行，但传统的旅行社组团旅游仍然占据了不小的份额。据云南旅游部门数据，在2023年仍然有三成的游客是跟团旅游，这也是一个不小的数字了。

而且跟团游的人群同质化明显，中老年人占了绝大多数。他们相对信息闭塞，对于社会热点很少关注，有大把空闲时间，平时节俭但颇有积蓄，消费能力并不弱。这些特点让他们比较容易占小便宜吃大亏，而低价旅游团对他们吸引力巨大。

传统旅游市场的萎缩，导致大量从业人士无事可干，彼此竞争加剧。而降价是最有效的竞争手段，因为可以满足目标客群占便宜的心理需求。

但是，如果价格低于成本，招揽的游客越多，不是越赔钱么？旅行社则通过分工合作来分摊风险，再通过加大购物力度抵消成本，甚至实现暴利。

这种供需契合，供应端形成完整产业链紧密合作的态势不被打破，低价旅游团就不可能杜绝。

那么旅行社是如何分工合作的呢？

上面这个图表是我根据云南文化和旅游厅公布的内容整理的。事情的整个经过如下。

游客在淘宝网上的康辉旅游社下单，订购5晚6日游的行程。康辉旅游社是由边川开设的，自己并没有旅游资质，而是借用了云南淘旅的资质。

昆明景怡旅行社从边川手里接团，并自己执行昆明大理段的行程，期间带着游客去了一个商店，就是楚雄滇之叶。秦振威是此段行程的导游。

丽江御景旅行社再从昆明景怡旅行社手中接团，继续丽江段的行程，很可能是零团费接团，也就是游客支付的880元丽江御景一分钱没拿。所有成本和利润都要靠购物来赚取，因此它安排了四次购物。

而在之前爆出的类似事件中，导游接手这样的团，甚至要缴纳人头费。而这也是导游态度不好，使用一切手段迫使游客购物的原因。

统揽整个行程，可以发现，一开始接单的边川，和最后迫使游客购物的胡军不但没有任何隶属关系，甚至他们可能都不认识。边川在淘宝店铺上做出的承诺，胡军也完全不知情。但是，游客就会面临巨大的心理落差，闹不明白为什么当初承诺的完全变了样。

我们先来看看事件被爆出后，各方所受的处罚。

首先淘宝店铺还在，只是改了名字，产品下架了。针对这类特殊产品，淘宝的监管是不是不够严格？

其次，云南省文化和旅游厅对于涉案人员的罚款是否合适？是不是应该核算他们的违法所得之后，再确定处罚标准好一些？不然很容易出现隔靴搔痒的现象，难以起到警示作用。

然后，导游胡军的错误明显比秦振威更严重。

胡军违反的是“以隐瞒事实、提供虚假情况等方式，诱骗旅游者违背自己的真实意愿，参加购物活动或者另行付费旅游项目”；而秦振威违反的是“不得指定具体购物场所”，为何两人处罚完全一样？

同样，丽江御景旅行社所受的处罚，相比昆明景怡旅行社也明显偏轻。

所有接待旅行社迫使游客购物的店铺都只是停业整顿30天，没有经济处罚，明显偏轻。

对于出借资格并和游客签订合同的云南淘旅旅行社仅仅罚款5万，更是太轻了。从法理上云南淘旅是第一责任人，应该对整个行程都负有责任，出了任何问题都要承担后果，处罚应该最重才对。

据央视网报道，2023年3月昆明一旅行社接待的34人的零元团，毛利达到了36.31万元。而此次低价团事件，对旅行社的罚款总额为9万元，就是加上对导游的罚款也只有13万元。

显然，依靠这样的处罚，是难以解决低价团问题的。那么怎么样才能解决问题呢？

首先应该完善明确规则，可以将旅游合同格式化。比如写明如果旅游过程中出现强迫或者胁迫购物行为，游客可以退一赔三，获得四倍团费的补偿。

其次，加大监管和处罚力度，不仅仅对于旅行社和导游如此，也要针对购物商店出台更严厉的处罚措施。其实很多专门接待游客的购物店很明显，处于交通不便之处，除了旅行社的大巴带来的客户，基本没有其它顾客。如果监管肯治理，目标还是很好找到的。

具体处罚措施上，最少应该追缴涉事旅行社、店铺、导游近一年的违法所得和等额罚款，并且对期间接待的游客进行赔偿。

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旅游局：“不合理低价”是旅游市场秩序“百病之源”

■“云南女导游嫌购物少大骂游客”的视频曝光。

国家旅游局有关负责人4日表示，向“不合理低价”宣战将提到今年旅游市场整治工作的首位，旅游、公安、工商等部门将联合行动，坚决依法打击这一旅游市场的“百病之源”。

五一小长假后的第一个工作日，国家旅游局在通报假日旅游市场专项检查情况时宣布，坚决依法遏制“不合理低价”不正当竞争行为，整治旅游市场秩序乱象。云南省女导游陈春艳在带团工作岗位上辱骂游客、强迫购物消费，应依法依规给予严肃处罚。决定吊销陈春艳导游证，今后不得从事导游业务；对昆明风华旅行社没收违法所得，并处5万元罚款，停业整顿6个月；对涉事企业法人、总经理、分管副总经理分别处以2万元罚款。

国家旅游局监督管理司司长彭志凯说，“不合理低价”问题是我国旅游市场秩序“百病之源”。国家旅游局将联合有关部门，把向“不合理低价”宣战提到今年旅游工作的首位，组织开展“不合理低价”专项治理行动。各地旅游部门将联合公安、工商等部门对“不合理低价”开展专项检查，对被举报的旅游企业进行重点检查。对被举报的重大问题，国家旅游局将根据情况责成省级旅游部门约谈或直接约谈。旅游局将会同公安部、工商总局，把旅游电子商务纳入监管范围，建立联动机制，加大对“不合理低价”等行为查处力度。

彭志凯强调，按照旅游法、治安处罚法、反不正当竞争法、反垄断法等有关规定，对违法违规问题要发现一起查处一起。要通过综合整治，进一步完善和创新旅游监管方式，形成监管合力和长效化常态化机制。同时要充分发挥社会监督的作用，开通微博、微信、邮箱、电话等举报渠道，经查实对举报人实行奖励；加大对典型案例的曝光力度，宣传引导消费者认清“不合理低价”的危害，提高理性消费意识。

“恶导游”还是“饿导游”？

五一假期，一条游客通过网站爆料“云南女导游嫌购物少大骂游客”的视频在网络上大量转发。视频中，导游直言不满自己所带团游客购物消费过低，甚至使用侮辱性的语言攻击游客。导游还点出到达下一站，游客需要购买黄龙玉、烟嘴、化妆品等。

游客闹心，当事导游也觉得委屈

根据官方通报，此事件中骂人导游存在“欺骗、胁迫旅游者消费或者与经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费”的行为，涉事旅行社违反了“未向临时聘用的导游支付导游服务费用的；要求导游垫付或者向导游收取费用”等规定。

游客闹心，当事导游陈春艳也觉得委屈，“合同上签的就是低价的旅游购物团，按合同是要进几个购物店的。”

陈春艳也坦承，像这样的低价团，只有游客多多购物消费，自己才拿得到带团的酬劳。“如果团费是交够的，导游应得的报酬旅行社也给了，那么该怎么玩就怎么玩。”

“不合理低价”是引发此次事件的核心问题。国家旅游局监管司负责人指出，低于成本价销售产品，必然难以保证服务质量。在低价经营的恶性循环中，游客陷入团费低价购物高价的陷阱，导游甚至成为“鱼鹰”，高压力带团、服务意识全无。

专家指出，眼下的旅游业竞争可以用“惨烈”二字形容，“恶”导游是旅游市场竞争畸形的产物，实质上是“饿”导游。劳资关系不规范、薪酬体制缺少保障等使导游职责本末倒置。

“当前，旅行社与导游之间劳资关系不规范，大多数导游不仅享受不到固定工资，在带团前甚至还要交‘份子钱’，还没带团出发，就要自掏腰包垫钱。”曾从事导游多年的朱女士说，这种运作模式，只能让不少导游成了“导购”，“用心”引导游客购物或其他消费，竭力追求“返点”。

尽管有新旅游法和一系列地方法规，但一直以来旅游市场乱象并未治本。云南大学社会学教授金子强指出，“法规条文不少，但是管规矩的人或部门没有管，让监管频陷滞后与无力之中。”

大力肃清旅游市场的“潜规则”

发生一例处理一例重罚一例，本负有