我国景区门票优惠政策中的合理差别与歧视
关键词：门票优惠；平等；歧视；区别对待
这里需要特别说明的是，本文所说的“景区”不包括私人投资建设的公园和景区在内，且本文的写作建立在以下三个假设成立的基础之上：1.尽管我国宪法第45条物质帮助权条款、第46条第2款和第49条只是要求给予老弱病残和未成年人特别保护，并未明确要求立法机关必须给予老弱病残和未成年人以特别的照顾，但我国未成年人保护法老年人权益保障法旅游法要求给予这类人员免费或优惠的规定依然是合宪的；2.宪法关于平等原则的规定可以适用于国家对福利或补贴的发放、社会救助以及公园景区的管理，甚至任何权利和利益的分配；3.公有公园或者景区的管理者即使是营利性的公司，也要受到宪法规定的平等条款的拘束，但私人投资建设的公园和景区除外。
一、对我国十大景区门票优惠政策的比较
表一：全国十大景区门票收费优惠政策表[4]
二、判断区别待遇是否构成歧视的标准
从宏观上看，区别对待是否构成歧视不仅要考虑区别对待的目的是否符合立法规定的公共利益目的，也要考虑区别对待的手段是否符合比例原则的要求，[15]手段与目的之间是否存在正当的联结。
1.目的正当性：区别对待的目的是否属于合法的公共利益目的
在美国，立法“归类的合宪性或正当性取决于区别的目的及其和目的之间的相关程度”，[16]也就是说区别对待必须基于宪法可以接受的理由，且被证明是实现宪法目标合理相关的手段。法国宪法委员会认为，议会必须提供与公共利益相关的理由，才能够在立法上作出区别规定，因而禁止法律在授予特权时缺乏公共利益理由。[17]例如，国家法律明确要求在门票收费上给予未成年人优惠，是基于未成年人处于学习阶段，没有劳动收入的事实。区别对待成年人和未成年人的目的，是为了保障未成年人得到全面的发展，属于公共利益目的，符合宪法的规定。
2.手段与目的的关系：两者之间是否存在正当联结
3.手段正当性：手段与目的之间是否符合比例原则
比例原则作为宪法和行政法上的一般法律原则，包含适当性也称为“妥当性”、必要性、狭义比例原则也称为“比例性原则”三个子原则，[22]要求区别对待的手段能够或有助于实现公共利益目的；在实现行政目的的多种手段中，应选择给公民带来损害最小的手段；实现行政目的带来的利益应当大于区别对待的手段所花费的成本。[23]除了美国、德国和我国台湾地区外，印度最高法院也重点依赖该原则来审查区别对待是否构成歧视。[24]立法归类作为实现行政目的的手段，必然会给具有某种特征的人带来不利益，因而也应符合比例原则的要求。违反比例原则的立法归类应认定为歧视。
对于具体如何判断手段与目的之间是否存在一定程度的关联性以及这种关联性达到何种程度，我国台湾地区司法院曾指出：
“鉴于国家资源有限，有关社会政策之立法，必须考量国家之经济及财政状况，依资源有效利用之原则，并注意与一般国民之平等关系，就福利资源为妥善之分配；对于受益人范围之决定，应斟酌其财力、收入、家计负担及须照顾之必要性妥为规定，不得仅以受益人之特定职位或身份作为区别对待之唯一依据；对于给付方式及额度之规定，亦应力求与受益人之基本生活需求相当，不得超过达成立法目的所需必要限度而给予明显过度之照顾。”[25]
就微观而言，判断区别对待是否构成歧视，一般应考虑以下因素：
一是要考虑区别对待所要实现的公共利益的性质与重要性。区别对待所要实现的公共利益目的既可以是为了实现实质平等，也可以是与实质平等无关的其他政策目的，如为了防止对公共利益带来损害或者促进公共利益的实现。不同的区别对待目的决定了平等审查标准的不同。如果是为了实现实质平等的目的，那么判断区别对待是否构成歧视，就必须重点考虑对弱者的照顾是否过度而超出公众所容忍的范围，或者对强者的限制超过了必要的限度，例如，在门票收费比较高的情况下，若景区管理者对领取最低生活保障费者给予半价优惠，普通旅游者可能就没有意见，但如果给予其免费，就可能超出普通旅游者的忍受范围，构成对普通旅游者的反向歧视。如果是为了防止给公共利益带来损害而给予区别待遇，那就必须重点审查立法归类是否存在过多包含和过少包含的情况，以及手段与目的之间是否符合比例原则。
二是要考虑区别对待所限制的权益的性质。如果区别对待体现在对生命权、财产权、言论自由、人身自由等自由权的剥夺或者限制上，则应采取最严格的审查标准[26]；如果是追求经济政策的差别待遇，则应采取中等的可支持性审查标准；对老弱残障的有利差别待遇，原则上应采最宽松的明显审查标准，且应区分有无宪法的授权。如对军人的门票优惠有宪法的授权，因而就应采取最宽松的审查标准。
三是要考虑区别对待所依据的特征是否明确包含在宪法有关平等的规定之中。在我国台湾地区，如果差别待遇涉及宪法明确规定的男女平等，大法官则要求差别待遇必须是因应“男女生理差异或因此差异所生社会生活功能角色的差异”而设定。[27]我国宪法明确规定了男女平等、各民族平等和各宗教平等，那么基于性别、民族或者宗教的不同而区别对待公民，就必须受到严格审查，因此景区门票收费政策上对信仰宗教的公民的优惠，就必须接受严格的审查。
五是要考虑国家是否是所分配利益的唯一提供者。[30]如果公民所需要的这种利益只能从国家手中获得，无法从私人市场获得，那么国家如果在这种利益的分配上区别对待公民就应当受到严格的审查，否则就只应受到比较宽松的审查，允许市场主体在一定程度和范围内实行差别定价，以吸引属于特定群体的消费者的消费。例如，如果国有景区和私人投资建设的景区具有同质性时，因为旅游者有多种途径可以获得所需要的利益，因此，国有景区的管理者此时即使在收费上区别对待旅游者，原则上也只应接受比较宽松的平等审查。
这种分别从宏观和微观上对多种因素加以考虑和权衡的方法，相比传统的“手段-目的”审查方法，具有了更大的灵活性。尽管这种灵活性会产生不确定性，而不确定性历来被认为是法律的诅咒物，但是此种明确、公开地平衡平等和权利冲突的混合模式的好处，超过了任何成本。[32]
尽管关于判断区别对待是否构成歧视要权衡的因素众多，但从审查程序的视角来看，判断区别待遇是否构成歧视，依然可以按照下面图表所示的“四阶段法”进行：
三、我国景区收费优惠政策中存在的五大歧视
表一的数据显示，九寨沟景区对宗教界人士给予半价优惠，必然涉及是否违反宪法关于各宗教平等的规定的问题。我国宪法第36条第2款规定：任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。宪法之所以作出各宗教平等的规定，是为了禁止区别对待信仰不同宗教的公民以及不信仰宗教的公民，是为了实现形式平等，并不存在要实现信教公民与不信教公民之间的实质平等的问题。实践中，也不存在因为追求信教公民与不信教公民之间的形式平等而带来了实质平等的结果的情况。公民在法律面前一律平等的规定，保护公民在公职、公共场所、公共设施方面不受任何形式的基于宗教的歧视。九寨沟门票优惠政策中对持有皈依证的信教群众半价优惠明显缺乏公共利益上的正当理由，产生了变相强制公民信仰宗教的后果，违反了宪法第33条和第36条的规定，属于对不信仰宗教的公民的歧视，应予取消。
当然，在公园门票收费优惠政策上，对待老年人、未成年人，与对待残疾人是否应当采取同样的政策，本身在理论上就值得探讨。老年人不像残疾人，几乎所有的人都要经历年老这一阶段，但却只有少数人会经历残疾，而受到社会的歧视，相反绝大多数人并不会因为年老而受到社会的歧视。老年人与分散的、孤立的残疾人这一少数群体不同，老年人拥有很高的参选率和可以自由支配的收入，有能力影响行政决策的出台，而且他们的家庭以及其他关系已经为老人提供了来自社会各阶层的有力和有效的支持。因此，在公园门票优惠政策上对老年人实行优惠的理由和对残疾人实行优惠的理由可能并不完全相同，因而对两者是否应实行同样的优惠政策依然会存在争议。
四、歧视性门票优惠政策的法律防范
1.由法律统一规定可以区别对待和禁止区别对待的情形，限制景区管理者的裁量权。“官府的专断对平等原则的破坏，比制定法上的歧视有过之而无不及。对于制定法上的歧视，人们还知道自己身处何境，但官家专断的权杖却可以部分青红皂白地随便乱舞。”[41]考虑到我国实行的是人民代表大会制度，不可能像美国一样依赖司法机关来纠正这种歧视性的优惠政策，因此，我们应