澳大利亚湿地水环境管理和技术的有机结合
1引言澳大利亚拥有65个拉姆萨湿地,总面积达8.3万km2。此外,澳大利亚还有900多个国家级重要湿地。因此,湿地是澳大利亚自然环境的重要组成部分[1]。澳大利亚政府为了更好地保护和开发湿地水环境,极力实行相关法律法规和管理办法,推广湿地水环境保护技术。近年来,澳大利亚在湿地水环境保护技术开发以及湿地水环境保护实践方面取得了明显成效。湿地水环境保护技术得以顺利实施,离不开科学的制度和管理办法。
在国家政府中(图1),涉及到湿地水环境管理方面的有4个职能部门:环境部[8]、农业与水资源部[9]、工业科学部[10]以及气象局[11]。每个部门都有其常规处理的事物和管理的法律法规以实现他们的工作目标。图1中,4个部门之间的指示箭头表明了在湿地水环境管理事务上,每个部门都需要其他部门的信息服务并且本身也为其他部门的工作提供支持和帮助。他们之间的工作内容是相互连贯、互为依托的。图1Fig.1FigureOptionViewDownloadNewWindow图1澳大利亚国家政府湿地水环境管理部门Fig.1Australiangovernmentdepartmentsforwetlandwaterenvironmentmanagement3两个实例
MDB是澳大利亚最具标志性的,也是最大的流域,覆盖了超过100万km2的土地面积,约占澳大利亚国土面积的14%。它分为北部盆底(Darling系统)以及南部系统(Murray系统)。该流域湿地分布广泛,湿地内的生态多样性提供了多种澳大利亚国内和国际重点植物和动物的栖息环境。图3中的Murray河是该流域中最大的河系。
这些问题的出现预示着在各州管理土地和水资源、没有一个跨州界的法律和政策协调的历史背景下,复杂的制度环境需要一个全流域范围的政策和项目方案解决问题,需要在各州之间建立一个对大家都有益的合作性的安排来管理MDB。所以,需要各州政府、流域涉及到的城镇和偏远地区的社区联手进行行动[14]。
3.2.1MDB管理机构
如图5所示,MDB的管理主要由联邦部长、MDB管理机构(MDBA)、MDB内阁理事会、流域官方委员会和流域社区委员会组成。
MDBA由水资源法案2007建立,是一个以专门知识为基础的独立的政府实体代理机构,是唯一管理MDB的职能机构,其职责是计划和管理MDB内地表和地下水资源。MDBA需要向联邦部长汇报关于湿地水环境管理的相关事宜。
MDB内阁理事会由流域内各州和领地的部长组成。联邦部长担任MDB内阁理事会的主席。同时,在MDBA准备该流域内湿地水环境保护计划方案时,内阁理事会有向MDBA提出建议的权力。
流域官方委员会由流域政府官员组成,负责向内阁理事会汇报并向MDBA提出建议。流域社区委员会则包含了整个流域内水资源用户,本土、农场和环境水资源管理部门的社区成员,并且承担着向MDBA和内阁理事会提出建议的责任。另外,MDBA需要组织会议与委员会成员和土地所有人会谈,其目的是达成对流域计划和增加流域内社会和经济价值理解的一致意见。
3.2.2LEB管理机构
从图6可以看出,LEB管理机构组成成分为联邦部长、Eyre湖流域跨政府协议(LEB协议)、LEB内阁理事会、湿地秘书处、湿地服务商、社区咨询委员会、科学咨询协会以及高级顾问。
澳大利亚政府、昆士兰州和南澳洲政府于2000年签署了LEB协议,北领地于2004年也加入该协议。LEB协议提供了在LEB协议范围内水资源和相关自然资源管理的依据,是管理LEB的虚拟组织机构,避免或者消除了跨区域管理的矛盾。另外,该协议还重视使用社区知识和经验来促进生态的可持续发展。
LEB内阁理事会是在LEB协议下成立的。与MDB相同,LEB内阁理事会由流域内各州和领地的部长组成。联邦部长担任LEB内阁理事会的主席。内阁理事会负责复审流域内所有河道和积水区域的状况,并且有责任颁布或者管理LEB相关的法律和政策。
湿地秘书处的职责是为内阁理事会、社区咨询委员会、科学咨询协会和高级顾问提供行政和文案支持。
湿地服务商的职责是为社区咨询委员会和科学资源协会提供技术和设施支持。服务商协助与主要区域的利益相关者发展有效的关系,以及在合适的时机下与这些机构合作促成流域一体化来跨区域管理自然资源。图6Fig.6FigureOptionViewDownloadNewWindow图6LEB管理机构[18]Fig.6OrganisationofLEB[18]
社区咨询委员会的责任是维持与社区和流域内团体组织机构的密切联系,并且就LEB协议范围内相关自然资源的管理事项向LEB内阁理事会提供建议以及反馈。另外,LEB内阁理事会任命的会员是委员会与流域内居民、社区和工业团体的主要纽带。
科学咨询协会是由LEB内阁理事会任命的。其最主要的任务是坚持LEB协议的精神和目的,向内阁理事会提供相关、适时和高质量的科学建议以确保跨政府协议顺利实施。科学咨询会特别要提供河流和集水区域条件监测方面的建议。
高级顾问与社区咨询委员会和科学咨询协会一起为LEB协议的实施提供支持[18]。3.3MDB和LEB实施的技术
在MDB和LEB内,关于湿地水环境保护的项目形式多种多样,并且都涉及到了技术的应用。它们实施的项目有的是流域内部开展的项目,有的是国家开展的项目。
湿地水环境保护技术的实施为澳大利亚湿地水环境的保护提供了强有力的科学保障。这些湿地水环境保护技术得以顺利实施,离不开澳大利亚先进的政府管理体系。技术和管理的有机结合实现了湿地水环境的可持续发展。我国和澳大利亚在湿地水环境管理上既有相似之处,又有不同的地方。这些相似与不同是在引进澳大利亚湿地水环境管理方法中应考虑的主要因素。
虽然澳大利亚国土面积为769万km2,比我国国土面积只少20%,但是澳大利亚人口和我国人口相差悬殊。2023年澳大利亚拥有人口大约2400万,仅相当于同年中国北京市常住人口。
我国和澳大利亚在湿地水环境保护方面的共同问题是过度使用造成的湿地水资源不足。澳大利亚目前有84%的地表水域接近满负荷使用或者被过度使用,农业生产和工业生产还消耗了30%的地下水。造成的直接后果是大量的湿地消失,森林退化,以及动植物在数量上和多样性上的退化,同时伴随着湿地水体中藻类植物的大量繁殖和盐碱化问题的日益加重[32]。在我国,对黄河和淮河的利用率已经超过了50%,对海河的利用率更是达到了90%。在我国北部地区,地下水位每年平均下降1m,有超过19万km2地域的地下水遭到了过度开采,造成的严重后果是许多河流干涸。与20世纪50年代相比,我国的湿地水域面积减少了15%[33]。
(2)湿地水资源管理制度
我国与澳大利亚在湿地水资源的管理制度上有非常大的差异。在澳大利亚,湿地水资源管理涉及到了从国家到州再到当地的各级政府。如本文所述,6个州和领地政府之间的湿地水环境管理是个需要精心安排和设置的合作过程,并且尽力实现水资源共享和共同管理。在过去的20年中,MDBA和LEB协议已被证明能够给澳大利亚湿地水环境带来显著的改革。
在澳大利亚,流域管理的发展历程可以分成3个阶段。它们分别是发展阶段(1900—1980年)、资源管理阶段(1980—2005年)和风险控制与系统优化组合阶段(2005年至今)。发展阶段的主要工作内容是为了有效控制干旱和洪水而修建大坝;资源管理阶段的任务是制定水资源分配政策、管理规定和限制条件;第三阶段通过水资源交易市场、系统的连通性和增加供水源来控制风险。
为了应对湿地水资源短缺的困境和水资源分配的问题,我国的流域管理政策正在逐步从投资大型蓄水设施、传输设施和水资源保护工程向管理现有水资源及其附属设施方向倾斜。但是,对水资源基础设施的投资仍是我国水资源政策的核心内容,这些基础设施包括:农村地区的饮用水供应工程,农业生产的节水工程,调水工程,水资源污染的预防和治理,以及河流生态系统的修复问题[35]。
经过比较可以发现,中澳两国的湿地水资源状况基本类似,年降雨量比较接近,流域内降雨和径流都具较高的时空变异性。但在湿地水环境和流域的管理制度上却存在很大差别。澳大利亚湿地水环境管理体制简单可行,其通过伙伴关系建立的湿地流域管理局在湿地水环境综合管理中发挥了非常重要的作用。与此相反,中国有一个复杂的湿地水环境管理系统,以自上而下的体系设置和跨部门协调为主。澳大利亚湿地水环境管理和技术有机结合的经验可以为我国湿地水环境管理工作开拓新的视野和思路,提供宝贵经验和科学依据。我国湿地保护发展方向可以参考以下3种澳大利亚管理方式。
一、完善体制机制，建立健全水资源管理体系
一管理机构分级负责，对水资源实行统一管理
二建立水权和用水许可制度，强化水资源管理机制
一是通过立法，建立了水权制度。政府将国有水资源以许可的形式分配给地方水利批发商(含水务部门)和农户，由批发商以买卖的形式将水供应给用户，从而使水的管理既有宏观计划，又有市场调节。同时，政府允许不同用户之间相互有偿转让用水额度，实行水资源商品化，即通过市场调节配置水资源。
二是建立了一套严格的取水许可审批制度。递交申请报告(包括取水量、取水地点、用途以及对环境的影响等)，并缴纳申请费；由政府部门在地方报纸上刊登告示，征求一定范围内民众意见，如有异议，可在规定期限内提出，对符合审批要求而又无异议的取水单位发放许可证。
三通过充分协商机制，对流域实施综合管理
澳大利亚墨累河―达令河流域管理为按流域统一管理水资源提供了一个模式。该模式依赖于充分协商机制和通过工程对水资源实现高度控制，使以分水为主要内容的流域管理得以有效实施。
四推行管理体制改革，不断完善水资源管理体系
二、充分运用经济手段，提高水资源利用效率
一积极推进水价制度改革
为提高水资源的利用效率，澳大利亚政府积极推进水价制度改革，充分运用水价等经济手段促进供水业的良性循环，取得了良好的效果。在澳大利亚每年消耗146亿立方米的水中，70%用于农业灌溉，21%用于城市和工业用水。20世纪90年代以来，澳大利亚对水价制度进行了较大的改革，各地新水价政策的制订和供水企业化是同步进行的。
实施水价制度改革后，澳大利亚供水企业总收入中，水费收入由15%增加到了60%；持续增长的工业用水，在近5年降低了16%。目前，澳大利亚不论是城市供水企业，还是农业灌溉公司都能实现盈利。
澳大利亚相关部门和专家认为，定价是一种有效的经济工具，能确保人们认清水的价值、水的珍贵。如果没有适当的水价，供水公司就不可能承担供水、污水处理、水源地保护、工程建设维护等多项城市水务职能。同样，水费如果没有占到市民人均收入的1%以上，人们就不会把节约用水当一回事。
二推行水权交易制度，建立水权交易市场
三通过产权制度改革促进水利工程的良性运行
三、重视科研开发，广泛利用节水技术
四、实行用水管制，强化宣传教育，提高全民节水意识
以悉尼为例，造成悉尼用水紧张既有干旱少雨的原因，也有浪费严重的问题。澳大利亚通过专家学者呼吁、议会调研立法、政府政策宣传，现已逐步建成节水型社会，在城市，喷浇花园草坪、冲洗车辆基本绝迹。在农业用水方面，农民用水必须交费。农户向供水站申请购买水，供水站则根据农户需要和配额向州里的水供应管理组织购买，然后销售给农户。农场水渠中都有供水计量装置，据以确定用水量和费用。
作者单位：中共北京市委研究室城市处
感受澳大利亚的环保文化
关于澳大利亚的环保法规涉及面之广，我们也有所体验。当年，在凯恩兹曾随团出海观赏大堡礁，出海前被告知，每位游客必须遵守约法五章，一是不准向海面抛掷任何纸屑与废物，二是不准在船上使用洗发液、浴液和肥皂，三是不准向海里投放任何食物引诱鱼群，四是潜水观赏者不准用手触摸活珊瑚，五是不准用脚触踩珊瑚礁。凡有违者，均将被依法罚款。这就是澳大利亚的海水为什么那样清澄湛蓝的最好解读和法律保障。